我国“十一五”规划纲要提出，“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右、主要污染物排放总量减少10%。这是贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的重大举措；是建设资源节约型、环境友好型社会的必然选择；是推进经济结构调整，转变增长方式的必由之路；是维护中华民族长远利益的必然要求。

　　我国经济快速增长，各项建设取得巨大成就，但也付出了巨大的资源和环境代价，经济发展与资源环境的矛盾日趋尖锐，群众对环境污染问题反应强烈。这种状况与经济结构不合理、增长方式粗放直接相关。不加快调整经济结构、转变增长方式，资源支撑不住，环境容纳不下，社会承受不起，经济发展难以为继。只有坚持节约发展、清洁发展、安全发展，才能实现经济又好又快发展。同时温室气体排放引起全球气候变暖，备受国际社会广泛关注。进一步加强节能减排工作，也是应对全球气候变化的迫切需要。

　　形势严峻

　　当前，实现节能减排目标面临的形势十分严峻，各种问题与矛盾层出不穷。改革开放以来，我们国家用了近30年时间，走完了发达国家上百年的工业化、城镇化道路，总体进入小康社会。与此同时经济发展也付出了较大的资源环境代价，环境污染、资源浪费现象非常严重。

　　2006年以来，全国上下加强了节能减排工作，国务院发布了加强节能工作的决定，制定了促进节能减排的一系列政策措施，各地区、各部门相继做出了工作部署，节能减排工作取得了积极进展。但是，2006年全国没有实现年初确定的节能降耗和污染减排的目标，加大了“十一五”后四年节能减排工作的难度。

　　2008年全国没有实现年初确定的节能降耗和污染减排的目标，加大了今后四年节能减排工作的难度。更为严峻的是，2008年一季度，工业特别是高耗能、高污染行业仍然增长过快。目前中国能源利用效率仅33%，比世界平均水平低20个百分点。而与国际先进水平比，我国单位产出的能耗和资源消耗明显偏高。从主要产品的单位能耗来看，火电供电煤耗较国际先进水平高22.5%，大中型钢铁企业吨钢可比能耗高21%，水泥综合能耗高25%，乙烯综合能耗高31%。

　　突出表现在经济增长速度偏快，特别是高耗能、高排放行业增长仍然过快，服务业增加值占GDP比重、高技术制造业增加值占工业增加值比重下降，产业结构重型化的格局没有改变。实现五年节能减排目标，任务相当艰巨。

　　长远目标

　　国务院国资委已经为中央企业节能减排任务列出具体时间表。按照到“十一五”期末，中央企业要确保完成单位增加值能耗降低20%，主要污染物排放总量减少10%的总体目标，2007年至2009年的节能减排分解目标是：2009年，中央企业石油石化行业主要产品单耗指标达到或接近国际先进水平；万元增加值能耗比2005年下降16%，二氧化硫排放量下降9.3%，化学需氧量排放量下降8.4%；单位增加值新水用量下降24%。

　　同时要求钢铁行业2009年各项节能减排指标达到国内领先水平，重点企业的主要产品单耗达到国际先进水平；万元增加值能耗比2005年下降16%，吨钢综合能耗下降10%；二氧化硫排放量下降16%，化学需氧量排放量下降23%。

　　2009年，火力发电企业平均供电煤耗接近国际平均水平，供电煤耗比2005年降低5.1%，二氧化硫排放量下降27.8%；电网企业综合线损率平均下降0.36个百分点以上，接近国际平均水平。

　　政策调控

　　在今年的政府工作报告中，温家宝总理强调，2008年是完成“十一五”节能减排约束性目标的关键一年，国家今年将出台更加刚性更加具体的节能减排政策。

　　今年4月1日起施行的新的节约能源法，将为解决当前经济发展与能源资源及环境之间日益尖锐的矛盾提供强大的动力。此外，国家还将修订产业结构调整指导目录，加强产业政策与信贷、土地、财税、价格、质监等政策的协调配合，对重点地区重点行业实行更加严格的市场准入条件。

　　7月1日，国务院总理、国务院节能减排工作领导小组组长温家宝主持召开节能减排工作领导小组会议。明确工作重点：强化目标责任评价考核，坚决遏制高耗能、高排放行业过快增长，加快淘汰落后生产能力，加大节能减排重点工程实施力度，抓好重点领域节能，加快节能减排技术开发和推广，加快推进循环经济发展，强化重点污染源监管，实施有利于节能减排的经济政策，完善节能减排法规和标准，加强节能减排工作的监督检查和行政执法，组织开展“节能减排全民行动”。

　　8月25日十一届全国人大常委会第四次会议开幕，第一次全体会议听取了循环经济法草案等法律案和有关议案的说明。并在9月1日正式施行了《循环经济促进法》。

　　国家发改委表示，要出台包括一系列经济激励政策在内的节能减排措施。“适时理顺资源性产品价格”和完善生物质能发电价格管理办法的出台。今年发改委继续推进已实施的相关经济政策。如推进环保收费改革，2010年前将排污费调整到位；推进排污权有偿取得和交易试点；落实好符合条件的节能节水、资源综合利用、环保有关的企业所得税优惠政策；鼓励先进节能环保技术设备及其关键零部件进口。

　　另外，一系列新经济政策也开始酝酿。如研究出台企业新购入的节能和环保设备所含增值税进项税金在其销项税金中抵扣政策；建立实施矿业权设置方案审查制度；启动环境税方案研究设计；支持符合条件的企业发行节能减排方面的企业债券。

　　考核措施

　　我国“十一五”规划纲要提出，“十一五”期间单位GDP能耗降低20%左右，主要污染物的排放总量减少10%。这是具有法律效力的约束性指标。这两个指标，是强化政府责任的指标，是政府对人民的庄严承诺，政府要综合运用经济、法律和必要的行政手段，通过合理配置公共资源确保实现，必须加紧建立科学、统一的节能降耗和污染减排统计指标体系、监测体系和考核体系。

　　国务院批准发布由发展改革委、环保总局、统计局三部门制订的实施方案和办法，其中包括：一是《单位GDP能耗考核体系实施方案》，进一步强化了政府和企业责任，分别针对各省(区、市)人民政府和千家重点耗能企业制定了量化的考核办法和具体的奖惩措施。二是《单位GDP能耗统计指标体系实施方案》和《单位GDP能耗监测体系实施方案》，要求建立健全以全面调查、抽样调查、重点调查等各种调查方法相结合的能源统计调查体系，并在加强能耗各项指标统计的同时，对能耗指标的数据质量进行监测，确保各项能耗指标的真实、准确。三是主要污染物总量减排统计、监测与考核三个办法，明确了化学需氧量和二氧化硫减排量的具体核算方法，排放量的监测方式以及对省级政府完成“十一五”减排目标情况的考核办法。三个方案加上三个办法，构成了完整的节能减排统计、监测和考核三体系。另外发改委表示从今年起，节能减排考核方法将调整为，不仅仅考核年度GDP能耗降低目标，也要考核完成“十一五”节能任务的进度情况。

　　影响深远

　　据国家统计局测算，火电、钢铁、化工、建材、有色金属、石油加工及炼焦等6个高耗能高污染行业的增加值占我国规模以上工业增加值的33%左右，用电量占工业用电量的64%左右，能耗占全国工业能耗的70%左右。高耗能高污染行业属于节能减排政策的重点调控领域，随着节能减排政策的贯彻落实，高耗能高污染行业面临以下三方面影响：

　　一是落后产能面临生存危险。高耗能高污染行业落后产能占行业比重较高，如2005年底炼铁、水泥、火电行业落后产能占各行业产能比例分别是24%、19%、13%，落后产能如不能通过技改达到新建项目准入标准，将直接被淘汰。如果大量落后产能被淘汰，行业布局和结构将重新调整。

　　二是将掀起兼并重组潮。主要高耗能高污染行业将加速兼并重组，行业集中度快速提高，行业龙头企业面临一定的发展机遇。《钢铁产业发展政策》支持和鼓励有条件的大型企业集团进行跨地区的联合重组，规划到2010年，我国将形成2到3个3000万吨级、若干个千万吨级的具有国际竞争力的大型钢铁企业集团，国内排名前10位的钢铁企业集团钢产量占全国产量的比例达到50%以上，而目前我国钢铁企业产业集中度约30%。近年，我国钢铁行业兼并重组明显加快，并已出现了一系列的动作。

　　三是新增产能批复难度增大。我国高耗能高污染行业新建项目准入标准基本参照行业内国际先进水平，实力不强的企业较难达到准入标准，使其发展规模受到限制，而实力较强的大型企业通过新建高标准项目，技术装备水平得到进一步提升。实际上由于国家控制高耗能高污染行业的发展，单纯的新建项目较难获得批复，按照国家发改委兼并重组的思路，为了使得高耗能高污染行业产能不会大幅度增加，其新建项目与淘汰落后产能、兼并重组等往往同时进行。

　　除去对高耗能行业的影响之外，节能减排将会对我国的各行各业产生巨大的影响。首先，加快能源结构调整。水电、风电等可再生能源和核能由于清洁环保、低污染的特点，将得到迅猛发展。根据《可再生能源中长期发展规划》，未来15年可再生能源占全国能源消费总量比例将翻倍，其中水电新增装机容量增长156%达到3亿千瓦，装机容量将是其他可再生能源总和的3倍多，是最主要的可再生能源；风电、太阳能和生物质发电将实现跨越式发展，增长约15倍。

　　其次，对能源和资源争夺更趋激烈。随着能源、资源型产品价格大幅上涨，各国对能源和资源的争夺日趋激烈，国内企业“走出去”已成为国家的战略导向。围绕能源和资源的竞争将愈演愈烈，由于对环保和节能的控制，而整个社会不断上涨的需求又成为这种竞争不断变强的一个必然推动力，所以节能减排将会影响到资源产品市场。

　　第三，将推动我国经济增长方式转变。我国能源消费总量和二氧化碳排放总量均列全球第二，能耗高、污染重。节能减排政策通过控制高耗能高污染行业的增长速度，推动我国经济增长方式向资源节约、环境清洁方向转变，具有能耗少、污染轻等特点的产业将受到格外重视。